岳阳市烟草专卖局

摘要：电子烟自2004年被发明创造以来，2016年进入高速增涨期，并在2021年达到巅峰。由于前期政策、制度的不完善以及监管的缺位，电子烟野蛮式的生长滋生了一系列社会问题。岳阳市烟草专卖局（以下简称岳阳烟草）联合公安、市监、邮政、教育等多个政府职能部门，结合辖区电子烟市场实际，从顶层设计、运行机制、流程体系、制度体系、监管平台五个维度入手，构建了市级烟草商业企业电子烟高效规范管理体系。该体系成功打通了各部门间的信息壁垒，实现了信息及时共享、工作步调统一推进，有效解决了多部门在电子烟市场治理方面存在的问题。

企业简介：岳阳市烟草专卖局成立于1984年12月，下辖临湘市、汨罗市、岳阳县、华容县、湘阴县、平江县6个县级局和14个内设科室，现有干部职工534人。目前在网运行零售户2.8万余户，属卷烟纯销区。2022年查获涉烟案件992起，查获卷烟5108.118万支，案值3869余元。连续10年被省公安厅、省局授予“卷烟打假特别贡献奖”，连续5年被评为全省烟草商业系统目标管理一等奖，连续两届被市委市政府授予“岳阳慈善奖”，被省税务局评为“纳税信用A级单位”，被授予2009-2012年度全省社会管理综合治理先进集体。先后荣获“全国工人先锋号”“省巾帼文明岗”“全国三八红旗集体”。被中央文明委授予“全国文明单位”称号，中国烟草总公司授予“地市级局（公司）标兵单位”，被评为行业“六五”普法先进单位。

一、市级烟草商业企业电子烟高效规范管理体系构建的背景

（一）保护未成年人身心健康的需要

国家卫生健康委员会在《中国吸烟危害健康报告（2020版）》中指出，电子烟产品被充分证明是不安全的，会对健康产生危害。电子烟对未成年人的不良影响更为令人担忧，根据监测结果显示，2021年中学生使用过电子烟的比例为16.1%，目前正在使用电子烟的比例为3.6%，与2019年相比，分别上升了3.5个和0.8个百分点，而目前正在使用电子烟的学生中，水果味的比重占到63.8%。前期的监管缺位，导致未成年人可以不受限制地通过学校周边商铺、电商、社交平台等渠道购买各种口味的电子烟，电子烟甚至成为了一种校园内的社交符号，进而造就了愈发庞大的未成年人消费群体。尽管《电子烟管理办法》已对销售渠道和口味做出严格限制，但仍有不良商家为了利益继续生产“三无”电子烟，甚至还有不法商家在电子烟中掺入合成大麻素成分，以“上头电子烟”的名头吸引诱骗消费者甚至未成年人吸毒。因此，如何将电子烟监管融入到现有市场治理体系中，更有效地保护消费者身心健康，彻底阻断电子烟面向未成年人的销售渠道，是当下一个刻不容缓的问题。

（二）引导产业健康发展的需要

在电子烟正式纳入监管之前，由于缺乏合理的引导和有效的监管，导致电子烟行业出现产能过剩、竞争无序、虚假宣传等问题，对产业发展、稳定就业、保证税收、发展对外贸易等均产生了负面影响。因此，需要构建一个统一调度的平台，协助公安、市监、烟草、邮政等多个职能部门联合发力，综合应用法律、宣传、监管、税收等手段，加强对电子烟行业从业主体的有效监管，以便满足正常合理的消费需求、增加就业岗位、保证国家税收、扩大对外贸易等，从而促进该行业健康有序发展。

（三）提升市场监管质效和文明创建的需要

自2021年《国务院关于修改<中华人民共和国烟草专卖法实施条例>的决定》公布施行以来，以《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》为根本、《电子烟管理办法》和《电子烟强制性国家标准》（GB41700-2022）为基础、多份政策性文件为支撑的“1+2+N”电子烟监管制度体系已初步形成。但在实际工作中，市级层面还未形成一套较为成熟的工作机制，导致各职能部门难以形成监管合力，其中，电子烟数字化监管水平不高的问题尤为明显。部分无良商家将“三无”电子烟伪造成“奶茶杯”“可乐杯”等形似儿童玩具、新潮食品的产品，在微商、电商平台通过逃避关键词搜索、逃避物流实名制约束等方式来规避平台监管，使得溯源工作难以开展。面对这些新的情况和形势，套用传统卷烟的监管方式已难以妥善应对由此产生的系列问题，同时也对岳阳市文明创建工作提出了新的挑战。电子烟的出现，让控烟工作不能再局限于整治室内吸烟、烟蒂乱扔等现象，更要从产品安全、公众卫生安全等新领域进行布局。因此，如何构建一个更为高效的工作体系，依托大数据和信息化手段，联合其他执法部门将监管范围实现线上线下全打通，实现全产业链严格监管，不断提高电子烟市场监管质效，提升岳阳市文明程度和群众生活质量，成为了当前电子烟市场治理上面对的一大难题。

（四）调整宣传引导方式的需要

在电子烟正式纳入监管之前，电子烟市场存在很长一段时间的真空期，监管的缺位使得相关部门未能及时制止商家通过短视频、直播带货、朋友圈等方式虚假宣传、夸大宣传的行为，导致公众对电子烟的原理和具体危害产生了误解。中商产业研究院的调查数据显示，51%消费者误认为电子烟比普通香烟健康、49%消费者误认为吸食电子烟可以帮助戒烟、46%消费者误认为吸食电子烟不会影响到周围的人。不同于传统卷烟的监督管理，电子烟作为新型的产品，其具有的互联网基因决定了该产品的消费重心更多地倾向年轻群体。作为互联网主力军，年轻人的舆论对电子烟行业的发展起到了举足轻重的作用，年轻群体将自己在网络上的态度、认知，潜移默化地带入现实生活中，并对以其为纽带的群体加以影响。为此，除了从监管、案件查办等维度发力之外，还需要解决如何采用新方法、借用新渠道，主动向年轻人发声，引导公众正确认识电子烟，营造良好舆论氛围，最终形成完善的电子烟治理闭环体系。

二、市级烟草商业企业电子烟高效规范管理体系构建的主要做法

（一）形成统揽全局的顶层设计

聚焦当前实际电子烟市场存在的问题，岳阳烟草依托“政府主导、部门联动、多方参与、密切协作”的打假打私协作机制，坚持系统思维、全链推进，明确发展思路、目标任务、工作原则，构建了全省首个地市级电子烟市场监管平台，搭建了一个涉及烟草、公安、法院、邮政、教育等政府职能部门参与的运转机制，形成了一套行之有效的制度标准等，电子烟市场治理实现从烟草部门行为上升到政府行为，治理方式从单打独斗转向齐抓共管，治理质效全面提升。

1.市级烟草商业企业电子烟高效规范管理体系构建的发展思路

鉴于行业专卖体制的特殊性，按照“高效规范、全链覆盖、协同治理、制度完备”的管理思路，构建以党委政府为主导，由烟草部门牵头，由市委宣传部、法院、检察院、教育局、邮政管理局、新闻出版局、物流寄递协会等多职能部门参与的综合治理体系。优化执法协作链条、增强协作效能，巩固公检法及烟草部门在执法领域的协作，实现数据共享，切实解决电子烟监管权限不足、覆盖范围不广、数据收集不够等问题。以信息高效共享为基础，实现日常监管信息的及时共享、宣传报道的及时传播，为辖区电子烟治理提供有效支撑。

2.市级烟草商业企业电子烟高效规范管理体系构建的目标任务

“市级烟草商业企业电子烟高效规范管理体系构建”的总体目标是在政府的主导之下，通过多部门的共同参与和协作，对辖区电子烟市场的监管实现“三个确保”，即确保电子烟企业守法经营、确保电子烟企业守法经营、确保不法行为得到严厉打击。聚焦总体目标，对每个子目标进行了具体细分：

一是确保电子烟企业守法经营。通过分类施策，加强电子烟经营主体管理服务，从而推进电子烟监管工作源头治理。实现依法取得烟草专卖许可证的电子烟经营主体，在全国统一电子烟交易管理平台开展批零交易覆盖率达到100%，“一企（户）一档”监管台账覆盖率达到100%，对经营主体的户籍化网格化管理率达到100%。

二是确保消费者的利益得到保护。综合运用“报、网、端、微、屏”等种类多样的宣传载体，通过地方主流媒体和行业各层级宣传平台开展系统典型案例报道，加强以案释法、以案示警，形成监管震慑。同时，主动发声回应社会关切，及时反映专项检查实效，营造良好舆论氛围，力争对消费者举报电子烟线索响应反馈率达到100%。

三是确保不法行为得到严厉打击。严厉打击生产销售“上头电子烟”、假冒伪劣电子烟、非法生产经营电子烟等违法行为。违法行为涉嫌构成犯罪的及时移送司法机关依法追究刑事责任，切实规范市场秩序，全力做到有案必查、涉刑必移。

3.市级烟草商业企业电子烟高效规范管理体系构建的工作原则

“市级烟草商业企业电子烟高效规范管理体系构建”整体遵循“高效、快速、安全”的工作原则，即执行高效精准、情况快速响应、操作规范安全。

（1）执行高效精准。以制度形式固化协作内容和协作流程，实现常态化联合治理。通过完善协同治理联席会议、案件督查督办、情报信息共享、政策宣传研究、协作执法培训、案件考核奖励、办案经费管理等配套制度，确保各项工作高效精准开展。

（2）情况快速响应。一方面是建立常态化的响应机制。主要针对风险预警、线索移送、问题移交等情况，各成员之间、成员内部之间建立畅通、高效的运转机制，确保线索挖掘充分、案件查处及时、打击果断到位。另一方面是建立突发情况反应机制。主要针对突发问题、临时情况、重大风险等特殊情况进行及时处理和防控，减少不良后果和影响的蔓延，保证后续工作的开展。

（3）操作规范安全。一是信息数据安全。各成员要对信息数据的使用制定规范、严格的操作流程和管理制度并建立符合安全要求的保管场所，坚决杜绝信息数据泄露的情况。二是工作行为规范。严格按照法定工作职责和执法权限开展管理工作，避免出现超权限或无权限行为的发生。三是舆情管理到位。对于群众关注度高、易引发舆情风险的问题，要耐心、积极、友善的处理解决，避免盲目、粗暴的处理，正确引导舆论。

（二）构建运转高效的运行机制

电子烟作为市场化程度很高的新生事物，在企业类型和布局、投资管理模式、目标消费群体等方面都具有鲜明的市场化特点，烟草行业对电子烟市场主体不具有人、财、物的集中统一管理权限，因此岳阳烟草基于“两烟”协调领导小组成员单位职能职责，建立了市场监管、案件查办、政策宣贯、内部统筹等多项监管机制，旨在平稳有序地推进电子烟管理各项工作，消除各职能部门之间由于权责分工、规章制度、不同信息系统导致的工作脱节，实现协作执法机制的更好联动、执法力量的相互补给，构筑共建共治共享的电子烟市场治理格局。

1.“多维一体”提升市场监管效率

建立由烟草部门牵头，公安、市监、海关、交通、邮政等部门参与的市场监管机制，该机制在具体运行中采取日常巡查、专项检查和重点整治相结合，静态监管与动态跟踪监管相结合的方式，使辖区电子烟市场监管实现了“五个同步”，即职能部门执法人员同步巡查市场、同步宣传法律法规、同步做好经营户守法经营教育、同步检查证照、同步维护市场秩序，自机制搭建运行以来该方法实现了市场监管人力、精力和时间的集约化，有效提高了市场监管效能，实现由“粗放式管理”向“精细化管理”的转变，实现了从查案频率向查案效率的转变。

2.“多方联动”提升案件查办速度

建立由公安部门牵头，联合烟草、法院、检察院、海关、高速交警、邮政等部门，搭建集